IPEA: por que a crise atingiu o país - ideias para crescer aceleradamente 

“Se havia alguma ‘blindagem’ à crise externa, o que explicaria o brusco freio do crescimento no último trimestre de 2008?”, é a questão que tenta elucidar o estudo “Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Políticas Públicas”, do IPEA, aqui resumido e comentado por Carlos Lopes 

O recente estudo “Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Políticas Públicas”, de autoria do corpo de pesquisadores do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA), traz algumas análises e sugestões bastante importantes para o atual momento. Como se trata de obra em quatro volumes, e em linguagem eminentemente técnica, procuraremos, aqui, resumir alguns de seus aspectos, com alguns comentários que nos ocorreram ao ler o texto.

Notam os autores que até setembro de 2008 “o PIB crescia a taxas superiores a 6%, e o investimento avançava em patamares significativamente maiores que o crescimento do PIB. A taxa de desocupação, de 7,9% – média anual das seis regiões metropolitanas (RMs) – estava em queda, depois de já ter sido de dois dígitos, o número de pessoas ocupadas com emprego formal subia a cada ano e a massa salarial, que se ampliava desde 2004, continuou expandindo-se em 2008. O aumento da produtividade do trabalho na indústria avançava a taxas crescentes desde 2004. O crédito expandia-se, tendo alcançado, em dezembro de 2008, a taxa recorde de 41% do PIB, atendendo à demanda por consumo e investimento. A inflação, há seis anos consecutivos, vinha situando-se na meta estabelecida pelo Banco Central do Brasil (Bacen). As descobertas de petróleo na camada de pré-sal abriam novo horizonte para a indústria de base. No campo social, as desigualdades reduziam-se. O índice de Gini caía pelo sexto ano consecutivo. A pobreza reduzia-se de 35% da população, em 2003, para 24,1%, em 2008, nas seis regiões metropolitanas pesquisadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)” (Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Políticas Públicas, IPEA, 2009, vol. 1, pág. 79).

No entanto, com a crise nos EUA, “o produto interno bruto (PIB) brasileiro contraiu-se 3,6% no quarto trimestre, na série com ajuste sazonal do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em relação ao terceiro trimestre de 2008. Isto interrompeu crescimento acumulado de 6,4% nos três primeiros trimestres do ano passado. Esta queda, se anualizada, aponta contração de 13,6% do PIB em quatro trimestres. A queda do PIB deu-se em todos os seus componentes no último trimestre de 2008. O consumo das famílias caiu 2%, a produção industrial 7,4% e, particularmente preocupante, a formação bruta de capital [N.HP: Isto é, a taxa de investimento] teve queda de 9,8%. Esta queda interrompeu a tendência observada de crescimento da taxa de investimento da economia brasileira” (idem, pág. 127).

A primeira parte do estudo tenta responder à seguinte questão: “… surpreendeu a rapidez com que a economia doméstica desacelerou-se. Se havia alguma ‘blindagem’ à crise externa, o que explicaria o brusco freio do crescimento no último trimestre de 2008?” (pág. 89).

Parece-nos que o trecho imediatamente anterior ao que acabamos de transcrever é bastante elucidativo sobre esta questão: “Embora o conjunto de indicadores de vulnerabilidade externa tivesse melhorado a partir de 2004, a redução da fragilidade da economia brasileira aos choques externos mostrou-se apenas aparente e, portanto, insuficiente para proteger o país dos solavancos da crise americana. O alto grau de inserção financeira, com a eliminação dos controles de capitais, efetuado desde o fim dos anos 1980, não permite proteção contra a enorme massa de recursos à disposição da especulação internacional” (pág. 88 - grifo nosso).

E, logo em seguida:

“Houve, assim, inversão do movimento financeiro de capitais com fugas para o centro provocando forte desvalorização cambial. A escassez de liquidez nos países centrais fez que especuladores e empresas multinacionais vendessem seus ativos nos mercados financeiros emergentes e repatriassem seus lucros, a fim de fornecer dólares a suas matrizes. O estoque de ativos transforma-se em fluxo de capitais” (pág. 89 - grifo nosso).

Em suma, para evitar a crise e manter o crescimento era necessário diminuir essa vulnerabilidade externa. O crescimento sólido (ou, como dizem alguns, “consistente”) não pode ser alicerçado em capitais que fogem quando suas matrizes, fora do país, tropeçam (ou, pior, quando afundam). Até porque, mesmo em tempos “normais”, o objetivo do capital estrangeiro é obter lucros para enviá-los à matriz. Por isso, é espantoso que ainda agora haja comemorações a um novo “investment grade” - concedidos por uma das agências de risco que se desmoralizaram depois da falência do Lehman Brothers – porque isso sinalizaria uma entrada maior ainda de capital estrangeiro. No caso desse vaticínio ser verdadeiro, somente significaria um aumento da vulnerabilidade externa do país, que, como vemos, já não é pequena.

Depois de vistoriar as várias hipóteses lançadas por economistas para explicar a contaminação da economia brasileira pela crise dos países centrais, o estudo do IPEA sintetiza:

“O que se pode concluir da avaliação dos dados do ano de 2008 até fevereiro de 2009 é que houve três principais impactos da crise internacional sobre as contas externas: i) rápida deterioração dos termos de troca – os preços das importações subiram enquanto os preços das exportações reduziram-se de forma persistente a partir de setembro de 2008; ii) queda proporcionalmente maior das quantidades exportadas em relação às importadas; e iii) progressiva deterioração na conta-corrente do balanço de pagamentos, que registrou, em janeiro de 2009, déficit acumulado em 12 meses de US$ 27 bilhões (IPEA, 2009)”.

Temos aqui uma outra questão: a de que o mercado externo, por mais importante que seja, tem caráter secundário em relação ao mercado interno para um país que pretenda crescer realmente, superando o que os pesquisadores do IPEA denominam “restrições externas” ao crescimento (que, como eles apontam, foi o principal aspecto da economia durante o governo Fernando Henrique Cardoso).

Os autores apontam que a deterioração do balanço de pagamentos foi uma consequência principalmente da queda do superávit comercial. Porém, “parte significativa decorreu da remessa de lucros e dividendos pelas filiais das empresas e bancos internacionais para suas matrizes e das remessas pelos investidores de portfólio em ações, com o objetivo de compensar perdas em outros mercados e atender à necessidade de caixa no exterior, em função da escassez de crédito. Este movimento revelou-se importante mecanismo de transmissão da crise sobre as contas externas brasileiras e é reflexo do grau de internaciona- lização da estrutura produtiva e da abertura financeira” (pág. 93 - grifos nossos).

E, em seguida:

“Quanto à conta financeira do balanço de pagamentos – que registra o fluxo líquido de capitais entre o país e o exterior –, após o aprofundamento da crise mundial, houve forte saída de capitais no último trimestre do ano, resultando em déficits mensais. No acumulado de outubro a dezembro de 2008, a conta financeira registrou déficit de US$ 21,536 milhões” (idem).

No entanto, é inútil culpar especuladores e multinacionais por agirem como especuladores e multinacionais. O problema é sempre o que nós podemos (e devemos) fazer para que não sejamos vítimas nem da sua pirataria nem do seu desespero. O IPEA faz uma observação acurada quanto à política monetária:

“Há, entretanto, importante fator interno, muitas vezes negligenciado pelos analistas, que contribuiu para que a crise apanhasse a economia brasileira de forma muito mais severa no último trimestre de 2008. Trata-se dos efeitos contracionistas dos quatro movimentos de elevação da taxa de juros do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) decididos pelo Comitê de Política Monetária (Copom), iniciados no mês de abril e prolongados a junho, julho e setembro de 2008. Em abril, o Copom avaliava que havia sinais de aquecimento da economia e indicava a persistência de descompasso entre o ritmo de expansão da demanda e da oferta agregadas, apesar do acelerado crescimento da FBCF [N.HP: a variação da Formação Bruta de Capital Fixo corresponde à taxa de investimento da economia] por quatro anos seguidos e do aumento, como depois verificou-se, de 13,8% desta variável em 2008. Em dezembro, entretanto, mesmo com forte contração da produção industrial que vinha desde outubro e com queda de 3,6% do PIB no último trimestre, o Bacen resolveu manter ainda inalterada a Selic no elevado patamar de 13,75% ao ano (a.a.), em demonstração clara de percepção incorreta dos rumos que a economia estava tomando” (pág. 94 - grifo nosso).

Trata-se de uma descrição precisa da ação do sr. Meirelles no Banco Central. Que ele hoje diga que a sua política permitiu que o Brasil fosse “o primeiro país a sair da crise”, revela mais cinismo do que ignorância.

Mas, além disso, isto é, além dos juros altos, há outro aspecto da mesma questão: os superávits primários, a reserva orçamentária para pagar juros “acentuou ainda mais a restrição à continuidade do dinamismo econômico. A sequência de crescentes superávits primários de 3,8% do PIB, em 2006, e de 3,9%, em 2007, foi aprofundada para 4,06%, em 2008” (idem - grifo nosso).

Os autores sugerem como política a expansão dos investimentos públicos, com a queda dos juros, especialmente a expansão do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), depois de constatar que “o investimento público teve resultado muito modesto para o enfrentamento da crise. Embora tenha crescido em 20,7% deflacionados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), entre 2007 e 2008, visto em percentuais do PIB, elevou-se de 0,85%, em 2007, para 0,98%, em 2008. A estratégia expansiva definida em torno do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) não se transformou em medidas efetivas na escala necessária. As próprias dimensões deste não são, em si mesmas, suficientes para se contrapor às tendências de desaceleração e, ainda se implementado integralmente, conforme a programação anual prevê, teria sido pouco para momento que exigia ação vigorosa e ousada da política fiscal” (idem - grifo nosso).

Muito interessante são as observações a respeito dos cortes de impostos concedidos a determinados setores da economia:

“Quanto mais os mercados afastam-se de uma estrutura competitiva [N.HP: isto é, quanto mais o mercado é submetido pelos monopólios], maior a capacidade de as empresas incorporarem as desonerações tributárias às suas margens de lucros, o que reduz o efeito da desoneração no consumo das famílias. Dito de outra forma, mercados oligopolizados, que possibilitam o uso de poder de mercado por parte das empresas na fixação de seus preços, apresentam maior probabilidade de ter alto coeficiente de translação dos tributos aos preços pagos aos consumidores” (p. 129).

Ou seja, a maior parte da isenção é incorporada como aumento da margem de lucro. Os autores não estão negando que as vendas aumentaram com as isenções. Mas isso não teve efeito sobre o aumento dos investimentos dessas empresas. Além disso, em nota na página seguinte, observam que “a desoneração do imposto sobre produtos industrializados (IPI) para a indústria automobilística teve efeito positivo para garantir o aumento da demanda por carros e, por conseguinte, garantir os empregos desta indústria. No entanto, a medida afetou a arrecadação dos municípios, principalmente daqueles mais dependentes dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), o que pode acarretar desemprego nestas localidades”.

Mas há outro problema. Nos impostos indiretos (isto é, aqueles que são iguais para todos, pois estão incorporados ao preço das mercadorias, representando 74% da carga tributária do país), em relação à sua renda, os pobres pagam mais do que os ricos. Logo, “se a desoneração dos tributos indiretos incidir sobre bens de alta participação no consumo de famílias mais ricas, a regressividade destes tributos pode acentuar-se, piorando a equidade do sistema tributário nacional”. Ou seja, nesse caso, os ricos passam a pagar ainda menos impostos do que os pobres, em relação à sua renda.

Mas, o problema principal é que “não há evidências de que a desoneração tributária eleve automaticamente o investimento privado” (pág. 130). Realmente, a única evidência é que a desoneração eleva a margem de lucro dos monopólios - e priva o Estado de importantes recursos para estimular o crescimento.

Portanto, a desoneração prejudica o principal estímulo da economia, sobretudo em momentos de crise: o investimento público. O IPEA calcula que “para cada R$ 1,00 investido a mais pelo governo, ocorre aumento do PIB da ordem de R$ 1,43. Por conseguinte, o incremento no investimento público teria impacto maior sobre o crescimento do PIB do que reduções na carga tributária, que apresenta coeficiente de impacto menor e ainda assim superestimado” (idem - grifo nosso).

O IPEA se refere, nesse caso, aos “gastos autônomos” do governo, isto é, àqueles que o governo pode decidir livremente. Mas, observam os pesquisadores, isto também é verdade para os “gastos correntes”. O problema é que, quanto a estes, “o pagamento de juros e amortizações (....) foi de aproximadamente R$ 161 bilhões em 2007, ano em que o Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) foi reduzido entre janeiro e setembro. Supondo-se, para simplificar, que aquele montante não se alterou, só sendo corrigido pela inflação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do período, então, para arrecadação total de tributos federais de R$ 717 bilhões, o serviço da dívida pública correspondeu a 24% desta arrecadação em 2008 [Nota dos Autores.: A taxa Selic começou a ser elevada em junho de 2008, o que aumentou o custo fiscal médio da dívida pública interna da União neste ano]”.

Com pelo menos um quarto da arrecadação esterilizado pela dívida, é forçoso concordar com os autores em que “a alta participação do pagamento de juros e amortizações no gasto corrente da União é grande trava para o efeito multiplicador destes gastos”. Uma trava que é preciso remover urgentemente, pois não somente o governo, devido às altas taxas de juros, é privado desses recursos, como também “dificilmente pode-se esperar o efeito dos gastos com juros e amortizações no estímulo” ao crescimento porque “os detentores dos títulos federais na modalidade carteira própria – tesouraria de bancos comerciais e de investimentos nacionais e estrangeiros – tinham 27% do total destes títulos em poder do público em 2008. Na modalidade clientes – pessoas jurídicas não financeiras e, principalmente, fundos de investimento –, estes agentes carregavam 56% do total do estoque de títulos federais em poder do público” (pág. 131).

Evidentemente, enquanto os juros estiverem no atual patamar – mesmo considerando que houve alguma queda, o diferencial entre os juros praticados no Brasil e os praticados nos EUA, Europa e Japão é quase um abismo – não será possível canalizar esses “gastos correntes” do governo para o estímulo ao crescimento. E, aliás, nem mesmo os recursos aplicados por empresas não-financeiras.

C.L.